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CAA de NANTES, 4ème chambre, 16/06/2015, 13NT01492, Inédit au recueil Lebon

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Président : M. LAINE

Rapporteur : Mme Nathalie TIGER-WINTERHALTER

Commissaire du gouvernement : M. GAUTHIER

Avocat : CGCB & ASSOCIES


REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la requête, enregistrée le 27 mai 2013, présentée pour Mme C...B..., demeurant..., M. A... H..., demeurant..., M. F... H..., demeurant..., M. E... H..., demeurant à..., par Me Gras, avocat au barreau de Paris ; Mme B... et autres demandent à la cour :

1°) d'annuler l'article 3 du jugement n° 1008222 du 27 mars 2013 du tribunal administratif de Nantes ;

2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Géréon du 3 mai 2010 désignant la société d'équipement de la Loire-Atlantique concessionnaire de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du Prieuré, approuvant les termes du traité de concession et de ses annexes, approuvant le montant de la participation financière communale et autorisant le maire à signer le traité de concession et ses annexes ;

3°) d'annuler la décision implicite du maire de la commune de Saint-Géréon rejetant le recours gracieux du 2 juillet 2010 demandant le retrait de la délibération du 3 mai 2010 relative au traité de concession d'aménagement ;

4°) d'annuler la décision du 7 octobre 2010 du maire de Saint-Géréon rejetant le recours gracieux du 2 juillet 2010 demandant le retrait de la délibération du 3 mai 2010 relative au traité de concession d'aménagement ;

5°) d'enjoindre à la commune de Saint-Géréon de procéder à la résolution du traité d'aménagement de la ZAC du Prieuré conclue par la commune de Saint-Géréon avec la société d'équipement de la Loire-Atlantique (SELA) ou, à défaut d'accord, de saisir le juge du contrat aux fins qu'il constate la nullité du traité de concession d'aménagement de la ZAC du Prieuré conclue par la commune de Saint-Géréon avec la SELA, dans le délai de 15 jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard ;

6°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Géréon le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens ;
ils soutiennent que :
- le tribunal administratif a omis de statuer sur le moyen tiré de la violation de l'article R. 300-8 du code de l'urbanisme en ce que la commission s'est dessaisie de son pouvoir d'émettre un avis, n'a pas émis d'avis sur l'ensemble des candidatures et en ce que les conseillers municipaux ne disposaient pas de l'avis de la commission pendant la réunion du conseil municipal ;

- la commune n'a pas apporté la preuve que les convocations à la séance du 3 mai 2010 ont été adressées aux conseillers municipaux par la voie électronique ;
- ils reprennent tous les moyens soulevés en première instance ;
Vu le jugement attaqué ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 29 août 2013, présenté pour la commune de Saint-Géréon, représentée par son maire en exercice, par Me Caradeux, avocat au barreau de Nantes ; la commune de Saint-Géréon demande à la cour :

1°) de rejeter la requête ;

2°) par la voie de l'appel incident, d'annuler les articles 1er et 2 du jugement du 27 mars 2013 par lequel le tribunal administratif de Nantes a annulé la délibération du 3 mai 2010, la décision portant autorisation du maire de Saint Géréon de signer le contrat de concession et les décisions de rejet du recours gracieux des consorts H...en tant que le traité de concession comportait un article 21.1 ;
3°) de mettre à la charge des requérants une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
elle soutient que :

- l'omission à statuer sur les différentes branches du moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 300-8 du code de l'urbanisme invoquée par les requérants n'est pas caractérisée ; en outre, les premiers juges ayant donné satisfaction aux requérants, ils n'étaient pas tenus de statuer sur l'ensemble des moyens invoqués ;
- la commune a fourni les éléments matériels démontrant que les convocations avaient été adressées par courrier électronique aux conseillers municipaux qui avaient tous donné leur accord en ce sens ; tous les conseillers municipaux étaient présents lors de la séance le 3 mai 2010 et la délibération a été adoptée à l'unanimité ;

- les conclusions des requérants devant le tribunal administratif tendant à l'annulation de la décision du maire de Saint-Géréon de signer la concession d'aménagement sont irrecevables dès lors qu'elles ont été présentées après l'expiration du délai de recours contentieux, lequel a commencé à courir à compter de la publication dans le journal Ouest France, le 24 juillet 2010, de l'avis d'attribution de la concession d'aménagement ;

- la ZAC du Prieuré ayant été créée par la commune de Saint-Géréon, seule cette dernière avait compétence pour désigner son concessionnaire d'aménagement, ainsi que le prévoit le 1er alinéa de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme ; le moyen tiré de l'incompétence de la commune pour désigner son concessionnaire d'aménagement doit être rejeté ;

- les requérants n'ont apporté aucune preuve à l'appui de leurs allégations selon lesquelles les conseillers municipaux n'auraient pas pu prendre connaissance du traité de concession en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; le tribunal a d'ailleurs jugé que ces dispositions n'imposaient pas que le contrat soit communiqué aux membres du conseil municipal ;
- la commune a respecté la procédure prévue à l'article R. 300-4 et suivants du code de l'urbanisme ; elle a fait paraître un avis de publicité dans une publication habilitée à recevoir des annonces légales (Ouest France du 28 juillet 2009) et dans une publication spécialisée dans les domaines de l'urbanisme, des travaux publics et de l'immobilier (Moniteur des travaux publics du 31 juillet 2009) ; elle a remis à chaque candidat un document précisant les caractéristiques essentielles de la concession d'aménagement ; elle a constitué une commission d'aménagement qui a émis un avis sur les candidature reçues ;
- le seuil des 5 270 000 euros H.T. n'étant pas atteint, la commune n'avait ni à publier un avis de publicité ni un avis d'attribution au JOUE ; les dispositions des articles R. 300-5 et R. 300-9 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues ;
- le principe d'égalité des candidats n'a pas été méconnu et la SELA n'a pas bénéficié d'un avantage injustifié ; la mission d'études préalables confiée par la collectivité à la SELA portait sur l'élaboration du dossier de création de la ZAC ; le dossier de création de la ZAC ainsi que tous les éléments mentionnés en page 4 du document programme ont été adressés dans le dossier de consultation aux deux candidats ; ces éléments d'information ont été complétés par un courrier de réponse aux questions adressées aux deux candidats par la commune, qui ont donc bénéficié du même niveau d'information par la collectivité concédante ;

- la commission d'aménagement prévue à l'article R. 300-8 du code de l'urbanisme n'a pas été constituée de manière irrégulière, la collectivité concédante disposant d'une entière liberté pour constituer cette commission dont la présidence revient de plein droit au maire en application de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales ;

- la déclaration d'utilité publique du 15 juin 2007, annulée par le tribunal administratif ne constituant pas la base légale du traité de concession, les requérants ne peuvent utilement soutenir que le traité de concession serait dépourvue de base légale du fait de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique ;

- les requérants n'apportent aucun commencement de preuve de ce que les articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n'auraient pas été respectées préalablement à la délibération du 28 juin 2005 ;

- le dossier de création de la ZAC comportait l'ensemble des éléments requis par l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme ;

- le traité de concession comportait les mentions obligatoires prévues par l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme ;

- l'article 21.1 du traité de concession prévoyant que les études préalables à la réalisation de la ZAC sont supportées par la commune et seront remboursées par le concessionnaire selon les modalités fixées par le bilan prévisionnel n'est pas contraire aux articles L. 300-4 et L. 311-4 du code de l'urbanisme, dès lors que le mécanisme du rachat des études est prévu ab initio ;

- les requérants ne peuvent utilement invoquer la méconnaissance de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme, qui ne traite pas des participations mises à la charge du concessionnaire ;

- l'article 21.1 du traité de concession ne présente pas de caractère illicite ; le rachat des études préalables par l'aménageur, usuel en matière d'aménagement, constitue dans la pratique une imputation de certaines des dépenses engagées par la personne publique concédante antérieurement à la conclusion de la concession d'aménagement dans le bilan de l'opération d'aménagement ; le régime des droits d'entrée en matière de contrats de délégation de service public peut être transposé aux concessions d'aménagement ; pour qu'un droit d'entrée soit légal il faut qu'il soit conforme à l'objet de la délégation et les frais qui y sont étrangers ne peuvent y être inclus ; les contributions versées par le délégataire peuvent trouver leur contrepartie dans les prestations fournies par la collectivité ; la prise en charge par l'aménageur du coût des études préalable est envisageable lorsque ces dépenses sont en lien avec l'objet du contrat, lorsqu'il s'agit de dépenses que l'aménageur aurait engagées pour réaliser la mission qui lui incombe au titre de la concession d'aménagement et qui présentent pour lui un caractère d'utilité et lorsqu'il s'agit de dépenses qui n'enfreignent pas les dispositions de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme et ne conduisent pas au financement d'équipements publics qui ne répondraient pas aux besoins des futurs habitants et usagers des constructions à édifier dans la ZAC ;

- la collectivité doit assumer le coût des études préalables qui excèdent le cadre de la concession d'aménagement, puisque distinctes de la concession d'aménagement ; en revanche, les études réalisées en amont de la concession d'aménagement et bien que qualifiées de préalables, permettent à l'aménageur de ne pas avoir à réaliser certaines des dépenses qui lui incombent au titre de sa mission d'aménageur, et présentent dès lors une utilité pour lui, comme c'est le cas en l'espèce, il est fondé juridiquement qu'il en assume la charge ;
- une éventuelle illicéité de l'article 21.1 n'aurait pas d'impact sur le reste du traité de concession ; le second alinéa de l'article 38 de la concession d'aménagement stipule qu'en cas de nullité d'une clause, la nullité n'aura pas d'effet sur le surplus du contrat ;
Vu le mémoire, enregistré le 2 octobre 2014, présenté pour la société d'équipement de la Loire-Atlantique (SELA), par Me Caradeux, avocat aux barreaux de Nantes et de Paris ; la société d'équipement de la Loire-Atlantique (SELA) demande à la cour :

1°) de rejeter la requête ;

2°) d'annuler les articles 1er et 2 du jugement du 27 mars 2013 du tribunal administratif de Nantes ;

3°) de mettre à la charge des requérants une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle soutient que :

- la SELA, en charge des études préliminaires, n'a pas bénéficié d'un avantage injustifié ; aucun texte n'interdit à une personne ayant été désignée prestataire d'études pour une collectivité d'être, à nouveau, désignée prestataire durant la phase de réalisation d'une opération ; la commune de Saint-Géréon a respecté le principe d'égalité entre les candidats en communiquant aux deux candidats à l'attribution de la concession d'aménagement les études préliminaires ;

- le tribunal a fait une lecture erronée des dispositions de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme pour considérer que l'article 21.1 du traité de concession était illicite ; l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme ne traite pas des participations mises à la charge du concessionnaire mais du coût des équipements publics supporté par ce dernier qui seront réalisés dans le cadre de l'aménagement de la zone ; l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme est inopérant pour apprécier la licéité de l'article 21.1 du traité de concession ; la commune de Saint-Géréon s'est bornée à contractualiser une obligation financière en faisant peser sur son concessionnaire le rachat d'études réalisées avant la passation du contrat dont l'aménageur bénéficiera ; tous les candidats ont été informés de ce rachat par l'insertion de cette condition dans l'article 4.4 du document programme ;

- le rachat des études préalables par l'aménageur, usuel en matière d'aménagement constitue dans la pratique une imputation de certaines des dépenses engagées par la personne publique concédante antérieurement à la conclusion de la concession d'aménagement dans le bilan de l'opération d'aménagement ; le régime des droits d'entrée en matière de contrats de délégation de service public peut être transposé aux concessions d'aménagement ;

- la maîtrise d'ouvrage des études préalables à la définition des caractéristiques de l'opération d'aménagement incombe nécessairement à la collectivité, et le financement des études préalables doit être distingué ; aucune disposition ne s'oppose à ce que soit imputé au bilan de la concession d'aménagement le coût des dépenses prises en charge par la collectivité avant l'attribution de la concession d'aménagement ;

Vu le mémoire complémentaire, enregistré le 17 novembre 2014, présenté pour Mme C...B..., M. A... H..., M. F... H...et M. E... H..., tendant aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;
Mme B...et autres soutiennent en outre que :

- le jugement a omis de répondre à un moyen qui n'était pas inopérant et auquel il ne pouvait se soustraire en raison du principe de l'économie de moyens dès lors que le jugement ne donne pas satisfaction à l'ensemble de leurs demandes ;

- les dispositions de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ;

- les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ;

- le volume global du marché étant supérieur à 5 270 000 euros hors taxes, un avis devait être adressé pour publication à l'Office des publications de l'Union européenne en application de l'article R. 300-5 du code de l'urbanisme ;

- les dispositions de l'article R. 300-9 du code de l'urbanisme ont été méconnues, en l'absence de publication d'un avis d'attribution à l'Office des publications de l'Union européenne ;

- le contrat de concession ne comporte pas l'ensemble des mentions qui sont requises lorsque le contrat est conclu avec une société d'économie mixte locale ;

- le principe d'égalité entre les candidats lors de la procédure d'attribution de la concession d'aménagement a été méconnu, la SELA ayant réalisé les études préliminaires avant le lancement de la procédure de passation de la concession d'aménagement ;

- l'article R. 300-8 du code de l'urbanisme a été méconnu ; lors de la constitution de la commission le 22 juin 2009, le maire a été désigné comme membre de la commission en qualité de président et souhaitait contracter avec la SELA ; sa désignation a nécessairement influencé le sens de l'avis de la commission ;

- l'arrêté du préfet du 15 juin 2007 portant déclaration d'utilité publique de l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de la ZAC ayant été annulé par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 12 novembre 2010 devenu définitif, cela prive de base légale le traité de concession ;

- l'avis d'attribution du traité de concession dans le journal Ouest France le 24 juin 2010 n'a pu déclencher le recours des tiers contre la décision de signer le traité de concession d'aménagement le 15 juillet 2010 ;
- l'article 21.1 du traité de concession est illégal ; la mise à la charge de l'aménageur de la zone du coût des études préalables méconnaît l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme ; l'avis du Conseil d'Etat dont se prévaut la commune ne s'applique ni aux procédures de passation des traités de concession ni aux cas des études préalables qui peuvent être réalisées dans le cadre des délégations de service public ;

- la clause 21.1 du traité de concession est indivisible des autres clauses du contrat, compte tenu de l'influence de cette clause sur l'égalité entre les candidats et de la modification qu'il entraîne sur l'économie générale des offres des candidats ; son annulation entraîne l'annulation de l'ensemble du traité ;
Vu l'ordonnance du 2 octobre 2014 fixant la clôture d'instruction au 17 novembre 2014, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu l'ordonnance du 25 novembre 2014 reportant la clôture d'instruction au 20 décembre 2014 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la directive n° 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;


Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 26 mai 2015 :

- le rapport de Mme Tiger-Winterhalter, premier conseiller ;
- les conclusions de M. Gauthier, rapporteur public ;
- les observations de Me G...représentant Mme B...et autres ;
- et les observations de Me D...représentant la commune de Saint-Géréon ainsi que la société d'équipement de la Loire-Atlantique

Vu la note en délibéré, enregistrée le 29 mai 2015, présentée pour la commune de Saint-Géréon ;


1. Considérant que, par une délibération du 28 juin 2005, le conseil municipal de la commune de Saint-Géréon a approuvé le principe de la création de la zone d'aménagement concerté (ZAC) du Prieuré ; que, par une délibération du 10 juin 2009, le conseil municipal a décidé d'engager une procédure en vue de la passation d'une concession d'aménagement ; qu'enfin, par délibération du 3 mai 2010, il a désigné la société d'équipement de Loire-Atlantique (SELA) en qualité de concessionnaire de la ZAC du Prieuré, approuvé les termes du traité de concession et ses annexes, comprenant le montant de la participation financière de la commune, et autorisé son maire à signer le traité de concession et ses annexes ; que, par son article 1er, le jugement du 27 mars 2013 du tribunal administratif de Nantes annule la délibération du conseil municipal de Saint-Géréon du 3 mai 2010, la décision par laquelle le maire de cette commune a signé le traité de concession de la ZAC du Prieuré ainsi que la décision du 7 octobre 2010 par laquelle le maire a rejeté le recours gracieux formé par Mme B... et les consorts H...en tant que le traité de concession comporte un article 21.1 prévoyant le remboursement par le concessionnaire pour un montant de 40 100 euros TTC d'études préalables et pré-opérationnelles engagées par la commune ; que par son article 2, ce même jugement enjoint à la commune de Saint-Géréon de procéder à la résolution de l'article 21.1 du traité de concession d'aménagement de la ZAC du Prieuré ou, à défaut d'accord avec la SELA, de saisir le juge du contrat afin qu'il constate l'illégalité de cette clause ; que Mme B...et les consorts H...relèvent appel de l'article 3 du jugement précité rejetant le surplus de leurs conclusions ; que la commune de Saint-Géréon demande, par la voie de l'appel incident, l'annulation de ses articles 1 et 2 ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant que si le tribunal administratif de Nantes a répondu au moyen tiré de ce que la composition de la commission d'aménagement n'était pas conforme aux dispositions de l'article R. 300-8 du code de l'urbanisme, il a en revanche omis de répondre au moyen, qui n'était pas inopérant, tiré de la méconnaissance de ces mêmes dispositions en ce que la commission d'aménagement n'a pas émis d'avis sur la candidature de la société Besnier Aménagement et en ce que les membres du conseil municipal n'ont pas disposé de l'avis de la commission lors de la réunion où a été adoptée la délibération contestée ; que compte tenu de cette omission à statuer, le jugement attaqué est irrégulier et son article 3, seul visé par les conclusions des requérants, doit être annulé ;

3. Considérant que, dans la limite de l'annulation prononcée, il y a lieu d'évoquer et de statuer immédiatement sur les demandes présentées par Mme B...et les consorts H...devant le tribunal administratif de Nantes ;

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Saint-Géréon à la demande de première instance :

4. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " Sauf en matière de travaux publics, la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (...) " ; que la seule publication, dans le quotidien Ouest-France du 24 juillet 2010, d'un avis informant de l'attribution par la délibération du 3 mai 2010 de la concession d'aménagement à la SELA, sans que soient précisées la date de la signature du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi, n'a pas fait courir le délai de recours contentieux à l'encontre de la décision du maire de signer le traité de concession ; que, par suite, la commune de Saint-Géréon n'est pas fondée à soutenir que les conclusions tendant à l'annulation de cette décision étaient tardives et par suite irrecevables ;

5. Considérant, en second lieu, qu'il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de prononcer l'annulation d'un contrat ; que, dès lors, la commune de Saint-Géréon est fondée à soutenir que les conclusions tendant à l'annulation du traité de concession d'aménagement litigieux sont irrecevables ;

Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal de
Saint-Géréon du 3 mai 2010 et des décisions du maire de Saint-Géréon de signer le traité de concession et de rejeter le recours gracieux de Mme B...et MM.H... :

En ce qui concerne les vices propres à la délibération du 3 mai 2010 :

6. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales : " I.-La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants : / 1° Aménagement de l'espace ; / 2° Actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté. Quand la communauté de communes opte pour le régime fiscal défini à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt communautaire sont inclus dans cette compétence ; / II.-La communauté de communes doit par ailleurs exercer dans les mêmes conditions des compétences relevant d'au moins un des six groupes suivants : / 1° Protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ; / 2° Politique du logement et du cadre de vie ; / 3° Création, aménagement et entretien de la voirie ; / 4° Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ; / 5° Action sociale d'intérêt communautaire ; / 6° Tout ou partie de l'assainissement. (...) " ; qu'aux termes de l'article 2 des statuts de la communauté de communes du pays d'Ancenis : " (...) Zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire : sont d'intérêt communautaire les zones d'aménagement concerté destinées à l'aménagement des zones d'activité économiques et touristiques (...) " ;

7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la zone d'aménagement concerté du Prieuré a pour objet l'aménagement de terrains sur une superficie d'environ 4,6 hectares en vue de la construction d'une centaine de bâtiments à usage d'habitation, la réalisation d'équipements publics structurants et de travaux de voirie et réseaux destinés à répondre aux besoins des futurs habitants de la zone, ainsi que l'installation de commerces de proximité et de services ; que cet objet ne peut être regardé comme présentant un caractère communautaire, au sens de l'article L. 5214-16 précité du code général des collectivités territoriales, au regard de la définition des compétences de la communauté de communes du pays d'Ancenis par l'article 2 de ses statuts ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que le conseil municipal de Saint-Géréon n'était pas compétent pour adopter la délibération du 3 mai 2010 doit être écarté ;

8. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est adressée par écrit, sous quelque forme que ce soit, au domicile des conseillers municipaux, sauf s'ils font le choix d'une autre adresse " ;

9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, comme l'avaient accepté l'ensemble des membres du conseil municipal, la convocation prévue à l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales leur a été adressée par voie électronique le 28 avril 2010 ; qu'il est d'ailleurs établi que la totalité des membres du conseil municipal étaient présents à la séance du 3 mai 2010 et ont approuvé la délibération en cause ; que, dans ces conditions, l'irrégularité tenant à l'absence de convocation régulière au sens des dispositions précitées de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, à la supposer établie, n'a ni privé les intéressés d'une garantie ni influé sur le sens de la décision ; que, dès lors, elle n'est de nature à entacher d'illégalité la délibération contestée ;

10. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. " ;

11. Considérant qu'il n'est pas contesté que le maire avait inscrit la question de la conclusion du contrat de concession de la ZAC du Prieuré à l'ordre du jour du conseil municipal ; qu'en outre, les requérants n'établissent pas que l'un des conseillers municipaux aurait souhaité exercer son droit d'accès aux informations disponibles en demandant la communication du traité de concession avant le déroulement de la séance ou au cours même de la séance et en aurait été empêché ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l'obligation d'information des membres du conseil municipal, résultant des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales, aurait été méconnu, doit être écarté ;

En ce qui concerne la légalité du traité de concession :

12. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article R. 300-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable compte tenu de la date de publication des avis de publicité de la procédure de passation de la concession d'aménagement : " Un avis, conforme au modèle fixé par le règlement communautaire n° 1564/2005 du 7 septembre 2005, est en outre adressé pour publication à l'Office des publications de l'Union européenne, lorsque le montant total des travaux nécessaires à la réalisation des équipements qui seront remis au concédant par le concessionnaire est égal ou supérieur à 5 270 000 euros hors taxes. Dans ce cas, la date limite de présentation des candidatures mentionnée à l'article R. 300-4 doit être postérieure de 52 jours au moins à celle de l'envoi de l'avis à l'Office des publications de l'Union européenne. " et qu'aux termes de l'article R. 300-9 du même code : " Pour les concessions mentionnées à l'article R. 300-5, le concédant adresse à l'Office des publications de l'Union européenne un avis d'attribution conforme au modèle fixé par le règlement communautaire n° 1564/2005 du 7 septembre 2005 " ; qu'aux termes de l'article 1er de la directive n° 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 : "1. Aux fins de la présente directive, les définitions figurant aux paragraphes 2 à 15 s'appliquent. 2 (...) b) Les "marchés publics de travaux" sont des marchés publics ayant pour objet soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution des travaux relatifs à une des activités mentionnées à l'annexe I, soit la réalisation, par quelque moyen que ce soit, d'un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur. Un "ouvrage" est le résultat d'un ensemble de travaux de bâtiment ou de génie civil destiné à remplir par lui-même une fonction économique ou technique (...) 3. La "concession de travaux publics" est un contrat présentant les mêmes caractéristiques qu'un marché de travaux publics, à l'exception du fait que la contrepartie des travaux consiste soit uniquement dans le droit d'exploiter l'ouvrage soit dans ce droit assorti d'un prix (...)" ; qu'en vertu, respectivement, des articles 7 et 56 de la même directive, dans sa rédaction en vigueur à la date de lancement de la consultation en litige, celle-ci s'applique aux marchés de travaux publics et aux concessions de travaux publics conclus par les pouvoirs adjudicateurs lorsque la valeur hors taxes de ces contrats égale ou dépasse 5 270 000 euros ; que la valeur du marché ou de la concession en cause doit être estimée par rapport au montant des recettes provenant du pouvoir adjudicateur ou des tiers ; qu'enfin, les dispositions des articles 35 et 58 de la directive imposent aux pouvoirs adjudicateurs désireux de passer un marché public ou une concession de travaux publics de publier un avis communautaire ;

13. Considérant que les requérants soutiennent que la formalité de publication d'un avis communautaire, pour lancer la consultation puis informer de l'attribution de la concession d'aménagement, s'imposait au cas d'espèce dès lors que le montant estimé de la concession excédait le seuil de 5 270 000 euros prévu par les dispositions précitées ; que, toutefois, il ressort des pièces du dossier que le montant des recettes, composées du produit de la cession des terrains à bâtir, des produits de gestion et de la participation de la commune de Saint-Géréon, inscrits au bilan financier prévisionnel figurant au dossier de réalisation de la ZAC du Prieuré s'élève à 4 138 137 euros ; qu'ainsi, la valeur de la concession n'excède pas le seuil de 5 270 000 euros à partir duquel un avis communautaire devait être publié d'une part pour lancer la consultation et d'autre part après l'attribution du contrat ;

14. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article R. 300-4 du code de l'urbanisme : " Préalablement à la passation d'une concession d'aménagement, le concédant publie, dans une publication habilitée à recevoir des annonces légales et dans une publication spécialisée dans les domaines de l'urbanisme, des travaux publics ou de l'immobilier, un avis conforme à un modèle fixé par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme. / Cet avis précise la date limite de présentation des candidatures, qui ne peut être postérieure de moins d'un mois à celle de la publication de l'avis, et mentionne les caractéristiques essentielles de l'opération d'aménagement projetée, c'est-à-dire son objet, sa localisation et les principes de son financement " ;

15. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier qu'un avis d'appel à la concurrence concernant la concession d'aménagement litigieuse a été publié dans le journal " Ouest France " du 28 juillet 2009, publication habilitée à recevoir des annonces légales, et au " Moniteur des travaux publics " du 31 juillet 2009, publication spécialisée dans les domaines de l'urbanisme, des travaux publics ou de l'immobilier ; que cet avis comportant les mentions exigées par les dispositions de l'article R. 300-4 du code de l'urbanisme précitées, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté ;

16. Considérant, en troisième lieu, qu'il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Géréon a transmis les études préliminaires qui avaient été réalisées par la société d'équipement de la Loire-Atlantique, candidate à l'attribution de la concession d'aménagement litigieuse, à l'autre candidate, la société Besnier Aménagement, qui a ainsi disposé des mêmes informations que sa concurrente ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'égalité entre les candidats doit être écarté ;

17. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R. 300-8 du code de l'urbanisme : " Lorsque le concédant est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, une commission est constituée au sein de son organe délibérant à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Cette commission émet un avis sur les candidatures reçues, préalablement à l'engagement des discussions mentionnées à l'article R. 300-7. / L'organe délibérant désigne le concessionnaire, sur proposition de l'autorité compétente, au vu de cet avis. " ;

18. Considérant que si les requérants soutiennent, d'une part, que la constitution le 22 juin 2009 de la commission prévue par les dispositions précitées aurait été irrégulière dès lors que le maire de Saint-Géréon n'a pas été élu à l'issue d'un scrutin à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne mais désigné, il ne ressort en tout état de cause pas des pièces du dossier que cette circonstance a été de nature à influer sur le sens de l'avis de la commission, dès lors que le maire, dont il n'est pas établi qu'il entendait privilégier la candidature de la SELA, pouvait faire partie de la commission et que celle-ci a bien été composée à la représentation proportionnelle ; que, d'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'avis émis le 15 décembre 2009 par la commission d'aménagement indique que deux sociétés, la SELA et la société Besnier Aménagement, ont présenté leur candidature mais que seule la SELA a déposé une offre, dont elle a examiné la teneur ; que, dans ces conditions, la commission d'aménagement a rempli son office et n'a pas méconnu les dispositions de l'article R. 300-8 du code de l'urbanisme ; qu'il ressort enfin des pièces du dossier que le conseil municipal était informé de l'avis de la commission lorsqu'il a pris la délibération susvisée du 3 mai 2010 ;

19. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme : "- Le traité de concession d'aménagement précise les obligations de chacune des parties, notamment : / 1° L'objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être prorogé, ou modifié ; / 2° Les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance par le concédant, ainsi que, éventuellement, les conditions et les modalités d'indemnisation du concessionnaire. / II. - Lorsque le concédant décide de participer au coût de l'opération, sous forme d'apport financier ou d'apport en terrains, le traité de concession précise en outre, à peine de nullité : / 1° Les modalités de cette participation financière, qui peut prendre la forme d'apports en nature ; / 2° Le montant total de cette participation et, s'il y a lieu, sa répartition en tranches annuelles ; / 3° Les modalités du contrôle technique, financier et comptable exercé par le concédant ; à cet effet, le concessionnaire doit fournir chaque année un compte rendu financier comportant notamment en annexe : / a) Le bilan prévisionnel actualisé des activités, objet de la concession, faisant apparaître, d'une part, l'état des réalisations en recettes et en dépenses et, d'autre part, l'estimation des recettes et dépenses restant à réaliser ; / b) Le plan de trésorerie actualisé faisant apparaître l'échéancier des recettes et des dépenses de l'opération ; / c) Un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l'exercice. / L'ensemble de ces documents est soumis à l'examen de l'organe délibérant du concédant ou à l'autorité administrative lorsque le concédant est l'Etat. Le concédant a le droit de contrôler les renseignements fournis, ses agents accrédités pouvant se faire présenter toutes pièces de comptabilité nécessaires à leur vérification. Si le concédant est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, dès la communication de ces documents et, le cas échéant, après les résultats du contrôle diligenté par le concédant, ces documents sont soumis, dans un délai de trois mois, à l'examen de l'organe délibérant, qui se prononce par un vote. / L'apport financier mentionné aux trois premiers alinéas du II du présent article est approuvé par l'organe délibérant du concédant ou par l'autorité administrative lorsque celui-ci est l'Etat. Toute révision de cet apport doit faire l'objet d'un avenant au traité de concession, approuvé par l'organe délibérant du concédant ou par l'autorité administrative lorsque celui-ci est l'Etat. / III. - L'opération d'aménagement peut bénéficier, avec l'accord préalable du concédant, de subventions versées par l'Etat, des collectivités territoriales et leurs groupements ou des établissements publics. Dans ce cas, le traité de concession est soumis aux dispositions du II, même si le concédant ne participe pas au financement de l'opération. Le concessionnaire doit également rendre compte de l'utilisation des subventions reçues aux personnes publiques qui les ont allouées " ;

20. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'objet de la concession d'aménagement litigieuse est précisé à son article 1er, sa durée et ses conditions de prorogation et de modification sont précisées à son article 5, ses conditions de rachat, de délivrance et de déchéance sont prévues à son article 34 et que les modalités de la participation financière du concédant sont précisées aux articles 28 et 29 ; que pour le reste, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une autre collectivité territoriale participe au financement de l'opération et, par suite, le traité de concession n'avait pas à comporter de précision à cet égard ; que, dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la concession d'aménagement dont la signature a été autorisée par la délibération attaquée méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme ;

21. Considérant, en sixième lieu, que l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale ; que les actes, déclaration d'utilité publique et arrêtés de cessibilité, tendant à l'acquisition par voie d'expropriation des terrains nécessaires à la réalisation d'une zone d'aménagement concerté ne sont pas des actes pris pour l'application de la délibération approuvant la convention par laquelle la commune a confié à une société l'aménagement de cette zone, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale ; que, dès lors, Mme B...et MM. H...ne peuvent utilement exciper de l'illégalité de l'arrêté du 15 juin 2007 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet de zone d'aménagement concerté du Prieuré sur le territoire de la commune de Saint-Géréon ;

22. Considérant, en septième lieu, que les requérants font valoir que la délibération du 28 juin 2005 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Géréon a décidé de procéder à la création de la zone d'aménagement concerté a été prise en méconnaissance des articles L. 2121-10 et L. 2121-13 précités du code général des collectivités territoriales ainsi que des dispositions de l'article R. 311-2 du code de l'urbanisme précisant les pièces que doit comporter le dossier de présentation de la zone d'aménagement concerté sur la base duquel l'organe délibérant doit se prononcer ; qu'il ressort, d'une part, de l'extrait du registre des délibérations du conseil municipal de la commune de Saint-Géréon que la convocation des membres du conseil municipal à la séance du 28 juin 2005 leur a été adressée le 21 juin 2005 ; qu'il ne ressort pas, d'autre part, des pièces du dossier que le conseil municipal n'aurait pas eu à sa disposition tous les éléments d'information utiles pour qu'il se prononçât en toute connaissance de cause sur le principe de la création de la zone d'aménagement concerté ; qu'enfin, le rapport de présentation de la zone d'aménagement concerté en précisait l'objet et la justification consistant à diversifier l'offre immobilière sur le territoire de la commune et à permettre la construction de logements plus adaptés aux besoins des personnes âgées et des jeunes couples de manière à redynamiser le centre bourg ; qu'en outre, ce document comprenait une description exhaustive de l'état du site et comportait une étude d'impact précisant les incidences du projet sur l'environnement ainsi qu'un sous-dossier n°4 précisant le programme prévisionnel global des constructions projetées ; que, dans ces conditions, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de la délibération du 28 juin 2005 doit être écarté ;

23. Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes du troisième alinéa de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme : " Le concessionnaire assure la maîtrise d'ouvrage des travaux et équipements concourant à l'opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. " ; qu'il résulte de ces dispositions que le concessionnaire ne peut prendre en charge au titre des études figurant dans la concession que des études postérieures à la conclusion du contrat et à la définition des opérations ; qu'il suit de là que l'article 21.1 du contrat de concession, prévoyant le remboursement par le concessionnaire, pour un montant de 40 100 euros TTC, d'études " préalables et pré-opérationnelles " engagées par la commune antérieurement à la concession est illégal en ce qu'il méconnaît ces dispositions ; qu'au surplus, aux termes de l'article L. 311-4 du code de l'urbanisme : " Il ne peut être mis à la charge de l'aménageur de la zone que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans la zone " ; que ces dispositions n'autorisent pas que soient mis à la charge de l'aménageur des coûts autres que ceux qui se rattachent à la réalisation des équipements publics destinés à satisfaire les besoins des futurs habitants et des usagers des constructions à édifier dans la zone ; que, par suite, la clause 21.1 du traité de concession est illicite ;

En ce qui concerne la portée de l'annulation :

24. Considérant, toutefois, que les stipulations de l'article 21.1 du traité de concession, qui sont accessoires dans l'équilibre financier de la concession d'aménagement et n'ont aucun impact sur son objet, n'ont pas revêtu un caractère déterminant dans sa conclusion et sont, contrairement à ce que soutiennent les requérants, divisibles des autres stipulations du contrat ;

25. Considérant qu'il résulte de ce qui précède, en premier lieu, que la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Géréon du 3 mai 2010 approuvant d'une part le choix de la société d'équipement de la Loire-Atlantique comme concessionnaire de la zone d'aménagement concerté du Prieuré ainsi que les termes du traité de concession et ses annexes et autorisant, d'autre part, le maire de Saint-Géréon à le signer, ne doit être annulée qu'en tant qu'elle approuve l'article 21.1 de ce contrat ; qu'en second lieu, il n'y a lieu d'annuler la décision du maire de signer le traité de concession et sa décision du 7 octobre 2010 rejetant le recours des requérants tendant au retrait de la délibération du 3 mai 2010, qui s'est substituée à la décision implicite de rejet de ce recours gracieux, qu'en tant que le traité de concession comporte un article 21.1 ;

Sur les conclusions à fin d'injonction :

26. Considérant que l'annulation d'un acte détachable d'un contrat n'implique pas nécessairement la nullité de ce contrat ; qu'il appartient au juge de l'exécution, après avoir pris en considération la nature de l'illégalité commise, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, d'enjoindre à la personne publique de résilier le contrat, le cas échéant avec un effet différé, soit, eu égard à une illégalité d'une particulière gravité, d'inviter les parties à résoudre leurs relations contractuelles ou, à défaut d'entente sur cette résolution, à saisir le juge du contrat afin qu'il en règle les modalités s'il estime que la résolution peut être une solution appropriée ;

27. Considérant qu'eu égard aux motifs du présent arrêt, qui n'annule les décisions contestées qu'en tant qu'elles portent sur l'article 21.1 du traité de concession de la zone d'aménagement concerté du Prieuré, divisible des autres stipulations, il y a seulement lieu d'enjoindre à la commune de Saint-Géréon de procéder à la résolution de l'article 21.1 dudit traité de concession, ou à défaut d'accord entre les parties, de saisir le juge du contrat afin qu'il constate l'illégalité de cette clause ;


28. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que Mme B...et MM H...ne sont pas fondés à demander l'annulation des décisions susvisées en tant qu'elles concernent les stipulations du traité de concession autres que son article 21.1 ; que leurs conclusions à fin d'injonction visant la concession d'aménagement dans sa totalité doivent, par voie de conséquence, être également rejetées ;
Sur l'appel incident :

29. Considérant qu'il résulte également de tout ce qui précède que les conclusions d'appel incident, tendant à l'annulation des articles 1er et 2 du jugement du 27 mars 2013, présentées devant la cour par la commune de Saint-Géréon et par la société d'équipement de la Loire-Atlantique ne peuvent qu'être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

30. Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge de chacune des parties à l'instance les sommes qu'elles demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;


DÉCIDE :


Article 1er : L'article 3 du jugement n° 1008222 du 27 mars 2013 du tribunal administratif de Nantes est annulé.

Article 2 : La délibération du conseil municipal de Saint-Géréon du
3 mai 2010, ainsi que la décision du maire de signer la concession d'aménagement et la décision du 7 octobre 2010 par laquelle le maire a rejeté le recours de Mme B...et de MM. H...sont annulées en tant que le traité de concession comporte un article 21.1.
Article 3 : Il est enjoint à la commune de Saint-Géréon de procéder à la résolution de l'article 21.1 du traité de concession d'aménagement de la zone d'aménagement concerté du Prieuré ou, à défaut d'accord avec la société d'équipement de la Loire-Atlantique, de saisir le juge du contrat afin qu'il constate l'illégalité de cette clause.
Article 4 : Le surplus des conclusions de Mme B...et de MM. H...est rejeté.
Article 5 : Les conclusions d'appel incident de la commune de Saint-Géréon et de la société d'équipement de la Loire-Atlantique sont rejetées.
Article 6 : Les conclusions des parties tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à Mme C...B..., à M. A... H..., à M. E... H..., à M. F... H..., à la commune de Saint- Géréon et à la société d'équipement de la Loire-Atlantique.


Délibéré après l'audience du 26 mai 2015, à laquelle siégeaient :
- M. Lainé, président de chambre,
- Mme Loirat, président-assesseur,
- Mme Tiger-Winterhalter, premier conseiller,


Lu en audience publique, le 16 juin 2015.
Le rapporteur,
N.TIGER-WINTERHALTERLe président,
L. LAINÉ
Le greffier,
N. CORRAZE
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 13NT01492



Source : DILA, 17/07/2015, https://www.legifrance.gouv.fr/

Informations sur ce texte

TYPE DE JURISPRUDENCE : Juridiction administrative

JURIDICTION : Cour administrative d'appel

SIEGE : CAA Nantes

Date : 16/06/2015

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